土地是旅游发展中最重要的要素之一，也是旅游项目开发中不可或缺的组成板块。当前，在旅游发展中土地问题引发了不少矛盾和冲突。旅游用地面临哪些问题，如何解决旅游用地问题以推动旅游业发展引人思考。

备受关注休闲园区为何被拆

近年来，我国旅游业迅猛发展，随着大众旅游时代来临，人们旅游需求日趋强劲，为此需要不断丰富旅游产品，满足大众需求。土地是旅游发展中最重要的要素之一，也是旅游项目开发中不可或缺的组成板块。

当前，在旅游发展中土地问题引发了不少矛盾和冲突。旅游用地面临哪些问题，如何解决旅游用地问题以推动旅游业发展引人思考。

不久前，地处成都锦江区三圣街道的近郊休闲旅游项目秀丽东方幸福场因违建被强拆的消息，引发了众多关注和争论。秀丽东方幸福场为何被强拆?这片休闲园区究竟是否是违建?违建的标准如何认定?这些问题萦绕在不少人的脑海中。

秀丽东方幸福场位于秀丽东方生态文化景区(以下简称秀丽东方)内，是景区内著名景点之一。秀丽东方是由民营企业打造的新型生态文化景区，于2013年正式建成。5年前，这里还是一块垃圾成堆、杂草丛生的荒地，为了响应国家生态文明建设号召，秀丽东方的建设者投资6亿元，打造了占地1250亩的生态文化园区。2017年4月，秀丽东方幸福场永久免费向市民游客开放，并成为成都市民周末游的好去处。然而，前不久，这个成都近郊游目的地却在一片痛惜声中被拆掉。

据锦江区相关部门的情况通报显示，秀丽东方项目在实施初期，完成了梅园、桃花坡、石榴湾等现代观光农业项目，但是后来，其陆续在园区内修建的宴会厅、火锅厅、幸福场、停车场等建(构)筑物，实际为商业经营、休闲娱乐等用途，明显与“现代农业”要求不符。2016年5月以来，四川秀丽东方投资管理有限公司未经国土、规划等相关职能部门批准，擅自占用耕地修建幸福场等建(构)筑物近万平方米，国土、规划和属地政府部门均多次口头和书面告知其擅自修建行为系违法行为，多次责令停止违法修建行为，但该企业均不予理会，继续其违法行为，相关部门依法启动相关执法程序。

可见，土地性质问题成为秀丽东方的死穴。根据原国土资源部出台的相关文件，秀丽东方落地的区域没有建设用地指标，其建设无疑是非法。

“这是一件令人悲伤的事。”北京联合大学旅游学院旅游管理系主任刘啸直言，地方政府为了发展旅游往往会以土地作为招商引资的条件，甚至作为招商引资的资本，但用地政策又是地方政府无法左右的，因此冲突也是难免的。

无独有偶，前不久，浙江某企业在农业用地上架空修建空中楼房和旅游设施，目的是为了保证在耕地内“农地农用”，如果严格按土地使用相关制度法规执行，这些建筑无疑也是违法的。

伴随着农地非农化进程，土地利用方式的转变，导致乡村旅游的违法用地问题屡见不鲜，如在未办理用地审批手续的情况下，擅自建造乡村旅游设施；通过以租代征的方式获得土地进行开发；虚报、瞒报经营内容，以乡村旅游之名行房地产开发之实等。

实际上，秀丽东方所在区域的城市规划用地性质为绿地，受制于现有的法律法规，难以在城市绿地里批建设用地指标。但政府又要招商引资，要发展地方经济。如何协调旅游用地与城市发展规划用地？对于投资方来说，以土地作为招商引资的条件是否会成为一个陷阱？地方政府口头的“答应”算不算数？

用地受限陷入项目发展困局

“无论是乡村旅游发展，还是其他形式的产业规模化发展，一个共同绕不开的问题就是农业附属设施用地以及配套设施用地的限制，这一问题已经严重阻碍了农业现代化的发展。”全国人大代表、山西省原平市子干乡子干村党支部书记栗翠田曾表示。

“旅游是一项基于空间位移的健康运动，因此不论旅游者还是旅游活动，包括旅游产品的提供者，都会涉及用地的问题。”刘啸表示，乡村旅游开发必然涉及土地使用和用地性质的变更问题，把农田、林地、山场开发为经营性的旅游农庄、休闲田园，涉及土地使用性质的变更，这是多数发展乡村旅游的地方面临的困局和难题。

有专家表示，用地难是乡村旅游发展的主要瓶颈，一是规划空间的问题，二是农业设施用地适用范围的限制。“一刀切”的供地政策加重了企业负担，正是这种供地制度，在很大程度上造成了旅游投资与房地产项目的勾连。

实际上，在城市用地指标都不能满足的当下，文旅项目要获取合法的建设用地指标，相当困难。尤其是农业用地在向旅游用地转变的过程中，用地性质、景观、土地利用强度都发生了显著改变，最核心的是，土地的产出和经济价值急剧提高。土地增值过程中的经济利益如何分配？参加乡村旅游非建设用地开发的各个利益主体之间的关系如何协调？乡村旅游用地如何在取得和经营中做到规范？这些都是开发商应该注意的问题。

严守“红线”兼顾存量资产变现

土地是旅游发展的依托，在官方招商引资的热潮中，如何给企业明确的用地指标？当当地农民与其他利益主体存在利益冲突时，乡村旅游土地利用问题如何解决？

有专家建议要在顶层设计层面对旅游项目发展的供地政策和方向予以明确，给予实在的扶持。有专家建议采取划拨供地方式。

据了解，旅游项目开发大多依托自然条件良好的山地、森林、水体环境，其建设本身并不过多依赖项目内部的景观建设。由此，其内的道路、水体、绿地等类型用地都可以设定为租赁供地方式，而景区内具备游赏功能的道路甚至可以划归文化设施用地，采取划拨供地方式。尽管划拨用地不能计入业主资产，但仍会给旅游项目成本和品质带来支持。

贵州省已经开始探索这一模式。业主投资一个景区，以前是政府只把基础设施建到门口，内部基础设施由业主承担成本，现在则实现景区基础设施全部到位，业主只负责投资商业化、经营性项目。这种政府职能和市场职能清晰划分的模式在贵州的几个地区都得到落实。

中国土地勘测规划院研究员姚丽表示，对于方向性好、带动性强、投资回报好的旅游项目，应当千方百计保障用地，建立供需双向调节机制。在需求侧，建立准入和利用联动的调节机制，将属于有效需求范围、真正需要发展的好项目甄别出来，优先发展；在供给侧，要根据旅游业态差别化用地需求，特别是当旅游发展从景区扩展到全域、从城市延伸到乡村、从东部发展到西部的情况下，统筹协调现有的生产、生活和生态空间，让“三生”空间能够包容旅游功能，有序实现“+”旅游空间。

此外，也有专家表示，行业发展需要土地时，须懂则、守则。国家在取得用地上有严格的法定程序，如选择先用地“违法”，后上车“补票”，冒着很大的风险供地和用地，后果严重，是不可取的。旅游部门在指导旅游规划、招商引资中，应当了解旅游用地政策和用地供给条件，避免因信息不对称而降低引资落地的效率。

匠工营国打破传统的规划、策划、设计、创意等各自分割的业务经营方式，专注城市发展的前沿趋势和最新变化，在区域规划、产业发展、文化创新、营销管理、运营提升、创意设计等多个领域深度经营，并以跨界、联动、融合和创新为核心词，针对委托方的特定需求和问题导向形成一个个完整的落地解决方案，从规划、策划、落地、执行、反馈多角度实现一体化集成服务。

一、城乡规划/新型城镇化、乡村振兴、多规融合

■云南昆明空港国际新城

■浙江湖州道场乡美丽乡村（中国乡村旅游第一市）

■江苏洪泽龟山村传统村落保护与开发（第三批中国传统村落名录）

■湖北蕲春全域综合规划（世界文化名人李时珍故里所在地、首批国家中医药健康旅游示范区）

■河北唐山京津唐国际高端产业转移聚集区

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二、旅游规划/旅游风情小镇、全域旅游、旅游景区

■江苏省旅游风情小镇考评办法制定单位和首年创建第三方评估单位

■南京市特色小镇旅游发展导则评测办法制定单位

■南京市秦淮区全域旅游创建验收服务单位

■江苏高淳国际慢城（AAAA级景区、中国首个国际慢城）

■江苏南京秦淮河（AAAAA级景区、中国第一历史文化名河）

■江苏句容茅山旅游区（AAAAA级景区）

■吉林松原查干湖旅游经济开发区（国家级自然保护区、全国十大淡水湖之一）

■福建永春东关桥历史文化旅游区（闽南侨乡之都）

■溧阳南山竹海风情小镇（江苏省首批旅游风情小镇创建单位之一）

■如皋盆景旅游风情小镇（江苏省首批旅游风情小镇培育单位之一、江苏省第二批旅游风情小镇创建单位之一）

■宿迁三台山衲田花海风情小镇（江苏省首批旅游风情小镇创建单位之一）

■霍山上土市镇温泉小镇（安徽省第一批省级特色小镇和安徽省第一批旅游小镇双名单小镇）

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三、战略规划/城市文化资本、品牌建设、IP创造

■江苏省南京城市品牌建设

■江苏南通城市旅游形象与旅游文化资本发展研究（中国近代第一城）

■江苏镇江新区二次创业发展战略

■江苏扬州十三五发展战略

■江苏南京栖霞山文化产业集聚区（AAAA级景区）

■碧桂园集团发展战略（中国最大的新型城镇化住宅开发商）

■南京银行企业文化发展战略（上市银行、全国第一家登陆上交所的城市商行）

■欧贝黎商业发展战略（江苏省高新技术企业）

■南京水游城城市商业综合体（首次注入城市人文理念的中国商业地产）

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四、产业规划/特色小镇、产业园区、区域经济

■中国特色小镇联盟成员单位

■高淳国瓷小镇（江苏省第一批省级特色小镇创建名单）

■唐山骨瓷小镇（河北省首批特色小镇创建名单）

■孙桥对节白蜡艺术小镇（荆门市首批市级特色小镇创建名单）

■南京紫东创意小镇（南京市首批市级特色小镇创建名单）

■江苏洪泽国家级食品科技产业园（国家级食品科技产业园）

■江苏淮安国家农业科技园（国家级农业科技园）

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五、创意设计/景观营造、展馆设计、影视制作

■福耀国际玻璃主题公园（国内最具规模、技术水平最高、出口量最大的汽车玻璃生产供应商）

■江苏南京建邺区图书馆空间设计

■江苏宿迁古黄河城市博物馆群

■江苏南京环老山风情民宿带狮子岭专案

■吉林长春城市规划展览馆

■江苏南京南朝博物馆

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六、营销策划/VI设计、色彩规划、节庆策划

■南京市金陵中学校园文化建设（国家级示范高中、江苏省重点中学）

■江苏南京秦淮区全域旅游导览导视系统

■双登战略·文化·视觉三合一系统方案（国家重点高新技术产业集团、全球新能源企业500强）

■江苏高淳国际慢城金花旅游节

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